Le domande difficili — con risposte oneste

Lo scandalo Palamara (maggio 2019) non è un'invenzione. Le intercettazioni all'Hotel Champagne hanno documentato un sistema di nomine negoziate tra correnti — Magistratura Indipendente, Unicost, Area — e rappresentanti politici. Tutti i Presidenti della Repubblica da Ciampi a Mattarella hanno denunciato il condizionamento correntizio. La sentenza TAR Lazio n. 23352/2025 ha dichiarato contra legem (contrari alla legge) i parametri del Testo Unico sulla Dirigenza del CSM (i criteri usati per le nomine dei dirigenti degli uffici giudiziari), ritenendoli un automatismo che sacrifica il merito reale. Le correnti sono un problema strutturale, non un'opinione.

Il sorteggio elimina la responsabilità elettiva dei togati: chi è sorteggiato non risponde a nessuno per il proprio operato in Consiglio. Non è un dettaglio — è la differenza tra rappresentanza e casualità.

Inoltre, la riforma non elimina ogni influenza politica: la sostituisce con un meccanismo diverso. I laici sono sorteggiati da un elenco compilato dal Parlamento, ma il testo riformato non fissa la maggioranza necessaria per compilarlo. Oggi i laici del CSM sono eletti con la soglia dei 3/5 dei votanti (L. 71/2022), che impone il compromesso bipartisan. Domani la lista potrebbe essere compilata a maggioranza semplice. Chi controlla la lista controlla il bacino dei sorteggiabili.

Per i togati, poi, i requisiti di sorteggiabilità sono interamente rimessi alla legge ordinaria. Chi scrive quei requisiti decide, di fatto, chi può entrare nel CSM.

Il problema delle correnti è reale. Ma la soluzione a un eccesso di logica elettorale può essere l'eliminazione completa della responsabilità elettiva? Un CSM di sorteggiati che non rispondono a nessuno è davvero più indipendente — o è solo meno controllabile?

È vero che molti paesi europei hanno carriere separate tra magistratura giudicante e requirente. Germania, Portogallo, Spagna hanno sistemi diversi tra loro, ma la distinzione strutturale esiste. Anche la Francia, pur mantenendo un corpo unico, distingue nettamente le funzioni. L'Italia è tra i pochi grandi ordinamenti a mantenere un corpo unico. Chi invoca il confronto europeo ha un dato di fatto dalla sua parte.

Il confronto europeo non si esaurisce nella struttura — conta cosa la regge. Dove la separazione funziona, le garanzie di indipendenza del PM sono blindate in Costituzione.

Portogallo: l'art. 219 della Costituzione portoghese sancisce esplicitamente che il Ministério Público (la procura) «goza de autonomia» (gode di autonomia). Le garanzie personali dei magistrati requirenti (inamovilità, divieto di trasferimento arbitrario) sono norme costituzionali, non leggi ordinarie. L'autogoverno del PM è definito dalla Costituzione stessa (art. 220).

Germania: i PM tedeschi dipendono dal Ministro della Giustizia (§147 Gerichtsverfassungsgesetz, la legge sull'ordinamento giudiziario). La CGUE, nelle cause riunite C-508/18 e C-82/19 PPU (27 maggio 2019), ha stabilito che le procure tedesche non sono autorità giudiziaria indipendente ai fini del mandato d'arresto europeo (il meccanismo con cui un paese UE chiede a un altro di consegnare un indagato). La mera possibilità di un'ingerenza politica è sufficiente a minare l'indipendenza.

La riforma Nordio separa le carriere ma non contiene equivalenti costituzionali delle garanzie portoghesi. Lo statuto del PM resta affidato alla legge ordinaria.

Stiamo andando verso il modello portoghese — separazione con garanzie costituzionali forti — o verso quello tedesco, dove il PM non è abbastanza indipendente neanche per la CGUE? Il testo della riforma, da solo, non risponde.

La percezione conta. Un cittadino che si presenta davanti a un giudice il quale, fino a poco prima, sosteneva l'accusa in un'altra aula, può legittimamente dubitare della sua imparzialità. Non si tratta solo di imparzialità effettiva, ma di imparzialità percepita — e in uno Stato di diritto anche la percezione ha valore.

Il problema era già stato affrontato, e in larga misura risolto. La legge Cartabia (D.lgs. 44/2024, art. 12) ha limitato i passaggi di carriera a un solo passaggio nell'intera vita professionale del magistrato. I dati mostrano che i passaggi effettivi PM→giudice negli ultimi anni erano circa 28 all'anno su 8.800 magistrati — lo 0,31% dell'organico. Con il limite Cartabia, il fenomeno è destinato a ridursi ulteriormente fino a estinguersi.

Per risolvere un problema che riguardava meno di 30 persone all'anno, la riforma riscrive sette articoli della Costituzione (artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107, 110), introduce il sorteggio, sdoppia il CSM, crea l'Alta Corte e demanda almeno cinque leggi ordinarie. La sproporzione tra il problema dichiarato e lo strumento impiegato è il punto critico.

Un problema che riguarda lo 0,31% dell'organico e che la legge ordinaria ha già ridotto a un singolo passaggio nell'intera carriera giustifica la riscrittura di sette articoli della Costituzione? O la separazione delle carriere è l'involucro che permette di far passare il resto?

La composizione dell'Alta Corte prevede 15 giudici, di cui 9 togati (6 giudicanti + 3 requirenti) e 6 laici (3 nominati dal Presidente della Repubblica + 3 sorteggiati da elenco parlamentare). La componente togata è il 60%. Chi sostiene la riforma ha ragione nel dire che i magistrati sono in maggioranza.

La composizione numerica non esaurisce il discorso. Occorre considerare l'intero quadro.

I togati sono sorteggiati, non eletti: non hanno mandato, non rispondono a nessuno. Il presidente è sempre un laico, scelto tra i 6 componenti non togati (nominati dal PdR o sorteggiati dall'elenco parlamentare). La componente laica cresce: passa dal 33,3% dell'attuale Sezione disciplinare del CSM — l'organo interno al Consiglio che oggi giudica i magistrati accusati di illeciti — (2 laici su 6 membri) al 40% dell'Alta Corte (6 su 15).

Ma il punto più rilevante è un altro: le sentenze dell'Alta Corte sono appellabili soltanto davanti alla stessa Alta Corte. Nella tesi prevalente in dottrina (Cassano, Biondi, Gatto), il ricorso in Cassazione è escluso. L'Alta Corte sarebbe l'unico organo della Repubblica le cui sentenze definitive non hanno un controllo giurisdizionale esterno. Per nessun'altra categoria professionale — avvocati, notai, medici — il disciplinare si chiude senza Cassazione.

Conta di più la composizione interna dell'organo o l'esistenza di un controllo esterno sulle sue decisioni? Un organo può dirsi garanzia se è l'unico a giudicare se stesso?

L'articolo 111, comma 7, della Costituzione non è stato modificato dalla riforma. Recita: «Contro le sentenze [...] è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge.» Chi difende la riforma sostiene che questa norma, rimasta intatta, garantisce comunque il ricorso. Le sentenze dell'Alta Corte sono definite «sentenze» nel testo — e dunque rientrerebbero nell'ambito dell'art. 111. È la posizione espressa, tra gli altri, dal Procuratore Gustapane e dal Presidente ANM Santalucia.

Il nuovo art. 105 Cost. stabilisce che contro le sentenze dell'Alta Corte è ammessa impugnazione «soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte». La dottrina prevalente ritiene che quell'avverbio escluda il ricorso in Cassazione: in diritto, quando una norma specifica dice «soltanto qui», prevale sulla regola generale che dice «sempre ovunque».

Margherita Cassano, Prima Presidente emerita della Cassazione: «Il tenore letterale dell'intera disposizione e, in particolare, l'uso dell'avverbio "soltanto", non consentono di ritenere che avverso le sentenze dell'Alta Corte sarà consentito il ricorso in cassazione.»

Francesca Biondi, costituzionalista: «La formulazione letterale della norma lo esclude [...] i due avverbi mostrano la chiara volontà del legislatore costituzionale di chiudere il procedimento disciplinare all'interno di questo organo.» Biondi nota che nei precedenti progetti di riforma (il disegno di legge AC 4275 del 2011 e la Commissione bicamerale del 1997) il ricorso in Cassazione era stato espressamente previsto. Il silenzio attuale è eloquente.

Il dibattito è aperto. Il prof. Pinelli individua tre possibili esiti: ammissibilità del ricorso, inammissibilità, o questione di costituzionalità. La questione potrebbe finire davanti alla Corte Costituzionale come conflitto tra principi.

Se il ricorso in Cassazione era davvero garantito, perché non scriverlo esplicitamente nel testo? L'incertezza su un diritto fondamentale — il controllo esterno sulle sentenze — è già di per sé un problema. Una Costituzione ben scritta non lascia dubbi su chi ha l'ultima parola.

Il potere del pubblico ministero è enorme: può chiedere intercettazioni, disporre perquisizioni, avviare indagini che distruggono reputazioni. Un PM senza controllo è un rischio per le libertà individuali. Chi invoca maggiori garanzie per i cittadini di fronte al potere requirente solleva un problema reale, riconosciuto anche da chi si oppone alla riforma.

La riforma non aggiunge garanzie per i cittadini. Non introduce nuovi diritti processuali, non rafforza la difesa, non limita l'uso delle intercettazioni, non modifica le regole sulla custodia cautelare. Interviene sull'architettura dell'autogoverno e della disciplina dei magistrati.

Il risultato è che le garanzie future per i cittadini di fronte al PM dipenderanno interamente dalle leggi ordinarie attuative — che il testo costituzionale non ha ancora scritto e che sarebbero modificabili a maggioranza semplice. Il catalogo degli illeciti disciplinari, i criteri di priorità dell'azione penale, lo statuto di indipendenza del PM: tutto è rinviato.

Non si tratta di togliere garanzie ai magistrati o di darle ai cittadini. La domanda è: chi controlla i controllori? E la risposta, con la riforma proposta, sarebbe: chi scrive le leggi ordinarie (su come il meccanismo della lista e del sorteggio sposta il potere, vedi la prima domanda).

Controllare il potere del PM è sacrosanto. Ma la riforma controlla il PM — o controlla chi controlla il PM, spostando quel potere verso chi scrive le leggi ordinarie? Chi controlla chi li controlla?

La lotta alla criminalità organizzata è un interesse condiviso. Nessun governo democratico ha ragione di indebolire i PM antimafia. Chi promuove la riforma può legittimamente sostenere che le intenzioni sono altre: migliorare l'efficienza, ridurre il correntismo, rafforzare il modello accusatorio. Attribuire intenzioni malevole non è un argomento.

La struttura normativa non cambia con le intenzioni di chi la crea. Una Costituzione non si scrive per il governo in carica — si scrive per tutti i governi futuri, compresi quelli che nessuno oggi immagina.

Il punto non è la buona fede di questo governo. Il punto è che la riforma crea un'architettura in cui è strutturalmente possibile condizionare l'azione dei PM attraverso leggi ordinarie: definendo i requisiti del sorteggio del CSM requirente, scrivendo il catalogo degli illeciti disciplinari in modo ampio, orientando le nomine attraverso il CSM a composizione sorteggiata. Nessuno di questi passaggi richiede atti illegali — solo leggi ordinarie a maggioranza semplice.

La Polonia del 2017 non stava pianificando di punire i giudici critici quando ha riformato il KRS (il Consiglio nazionale della magistratura polacco). L'Ungheria del 2011 non dichiarava di voler rimuovere un terzo dei vertici giudiziari quando ha abbassato l'età pensionabile. Le architetture deboli non causano abusi — li rendono possibili.

La domanda non è cosa vuole questo governo. La domanda è: cosa può fare qualsiasi governo futuro con questa architettura? Le Costituzioni si scrivono per resistere ai terremoti, non per il bel tempo.

La magistratura italiana ha bisogno di riforme. I tempi della giustizia sono tra i più lunghi d'Europa. Le correnti hanno condizionato le nomine per decenni. Il sistema disciplinare è percepito come poco incisivo. Chi teme che il NO congeli tutto ha ragioni concrete: la storia italiana è piena di riforme mancate, bloccate da veti incrociati e inerzia istituzionale.

Il quesito referendario chiede di approvare o respingere questa legge costituzionale specifica, non di esprimersi sull'idea di riforma in astratto.

La riforma Cartabia (L. 71/2022 e D.lgs. 44/2024) ha già riformato senza toccare la Costituzione: CSM portato a 33 componenti, soglia dei 3/5 per i laici, un solo passaggio di carriera nell'intera vita professionale. Queste riforme funzionano con legge ordinaria e possono essere migliorate con legge ordinaria.

Il punto non è se riformare, ma come. Una riforma costituzionale che demanda i contenuti a leggi ordinarie future non è una riforma — è una delega. E una delega a maggioranza semplice, senza le garanzie che una Costituzione dovrebbe contenere, può produrre risultati molto diversi da quelli promessi.

Riformare è necessario — nessuno lo nega. Ma riscrivere la Costituzione sulla fiducia, senza sapere cosa conterranno le leggi ordinarie che la renderanno operativa, è riformare o è firmare un contratto in bianco?