Fino a dove arriva la Cartabia, dove vuole arrivare la riforma
Per decenni i magistrati potevano passare liberamente da giudice a PM e viceversa. Era un problema reale: un PM che ha indagato un imputato non dovrebbe poi giudicarlo. La critica era fondata.
Ma il legislatore ordinario ci ha già messo mano. Prima limitando i passaggi a quattro (2007), poi riducendoli a uno solo nell'intera carriera (decreto legislativo 44/2024 (D.lgs. 44/2024), attuativo della legge Cartabia). La riforma costituzionale renderebbe la separazione definitiva e irreversibile.
C'è però un punto che la Cartabia non tocca: nel CSM attuale, giudici e PM siedono insieme e decidono le carriere gli uni degli altri — nomine, trasferimenti, valutazioni di professionalità. Chi sostiene la separazione delle carriere argomenta che un giudice terzo non dovrebbe avere il proprio percorso professionale influenzato da PM, e viceversa. Due CSM separati risolverebbero questo problema strutturale.
La domanda che resta: la separazione della governance richiede necessariamente anche il sorteggio, l'Alta Corte e il rinvio delle garanzie a leggi ordinarie? O si potrebbe separare la governance senza riscrivere sette articoli della Costituzione? La riforma presenta tutto in un unico pacchetto. Il quesito referendario è unitario.
Quarant'anni di interventi sulle carriere
La storia dei passaggi tra carriere è una storia di restringimento progressivo. Ogni riforma ha stretto la porta. L'ultima la chiuderebbe in Costituzione.
Passaggi illimitati
Nessun vincolo formale: un magistrato poteva passare da giudice a PM e viceversa più volte nel corso della carriera. La "cultura dell'intercambiabilità" tra le funzioni era la norma.
Massimo 4 passaggi
Il D.lgs. 160/2006 (modificato nel 2007) introduce il primo tetto: non più di quattro passaggi di funzione nell'intera carriera, con vincolo di sede e limiti temporali.
Massimo 1 passaggio nell'intera carriera
Il D.lgs. 44/2024 (art. 12), attuativo della legge delega Cartabia, riduce il limite a un solo passaggio nell'intera carriera. Di fatto, il ponte tra le due funzioni è quasi completamente smantellato per via legislativa ordinaria.
Separazione costituzionale definitiva
L'art. 102 Cost. riformato stabilisce che la magistratura è composta da «magistrati della carriera giudicante (i giudici, che decidono le sentenze) e della carriera requirente (i PM, che indagano e sostengono l'accusa)». L'art. 104 istituisce due CSM distinti. Nessun passaggio sarebbe più possibile, a nessuna condizione. La scelta sarebbe irreversibile dal concorso.
Quanto era grande il problema?
Nei dati reali, i passaggi di carriera sono già un fenomeno residuale anche senza l'intervento costituzionale.
Circa 28 magistrati su 8.800 cambiavano funzione ogni anno — lo 0,31% del corpo. Dopo l'entrata in vigore del D.lgs. 44/2024, questo numero scenderà ulteriormente, perché il passaggio è limitato a una sola volta nell'intera carriera. Con la Cartabia a pieno regime, il dato è destinato ad avvicinarsi allo zero. La riforma costituzionalizzerebbe un risultato che la legge ordinaria sta già raggiungendo. Ma costituzionalizzare significa anche cristallizzare un meccanismo — il sorteggio — più difficile da correggere se non funziona, mentre la soluzione ordinaria è reversibile e migliorabile da qualsiasi futuro Parlamento.
I dati sui passaggi provengono dalle audizioni parlamentari del CSM (2023–2024) e dai riscontri giornalistici di Pagella Politica. Il dato di ~28/anno si riferisce alla media degli anni pre-Cartabia.
Cosa cambierebbe nel percorso di un magistrato
Concorso unico, un ponte possibile
Il magistrato entra con un concorso unico e sceglie tra funzione giudicante o requirente.
Una sola volta nell'intera carriera, può chiedere il passaggio all'altra funzione — con cambio di sede obbligatorio e valutazione di idoneità.
In pratica, quasi nessuno lo faceva già: circa 28 su 8.800 all'anno.
Due percorsi separati, nessun ponte
La Costituzione riformata prevederebbe due carriere distinte. Le «norme sull'ordinamento giudiziario» disciplinerebbero le «distinte carriere» (art. 102 Cost. riformato).
Il concorso di accesso, i percorsi formativi, la progressione: tutto verrebbe separato. La scelta sarebbe irreversibile.
La legge ordinaria dovrebbe decidere i dettagli: servirebbero concorsi separati? Scuole diverse? Il testo costituzionale non lo specifica.
Il percorso a confronto
1 volta
Da un concorso unico a due mondi istituzionali
Il diagramma mostra come la separazione delle carriere si rifletterebbe sull'intera struttura istituzionale: non solo due percorsi diversi, ma due organi di autogoverno distinti.
Se il problema è già risolto, perché toccare la Costituzione?
La separazione delle carriere, presa da sola, ha una giustificazione. Ma la legge Cartabia l'ha già affrontata con un intervento proporzionato — un solo passaggio nell'intera carriera.
Scrivere la separazione in Costituzione avrebbe una conseguenza importante: richiederebbe due CSM (Consiglio Superiore della Magistratura — l'organo che governa nomine, trasferimenti e carriere dei magistrati) separati (art. 104 riformato). Due CSM significherebbero una nuova composizione, un nuovo meccanismo di selezione (il sorteggio), e l'estrazione della funzione disciplinare verso un nuovo organo (l'Alta Corte). La composizione di ciascun nuovo CSM sarebbe definita da legge ordinaria (maggioranza semplice), e i requisiti del sorteggio — che determinerebbero chi può entrarvi — sarebbero scritti da chi controlla il Parlamento.
La separazione delle carriere è il punto centrale della riforma — o è la porta attraverso cui passerebbe il resto?
Gli argomenti a favore della separazione
Questi argomenti meritano di essere considerati nel merito. Sono sostenuti da giuristi seri e hanno una storia lunga nella cultura giuridica italiana.
Anche un solo passaggio possibile — dicono i sostenitori della separazione — mina la percezione di imparzialità del giudice. Se il magistrato sa che potrebbe un giorno fare il PM, o l'ha fatto in passato, la sua terzietà può essere messa in discussione. La percezione conta quanto la realtà, soprattutto nei processi con forte esposizione mediatica.
Il sistema processuale penale italiano, dal 1989, è fondato sul modello accusatorio (dove chi accusa e chi giudica hanno ruoli nettamente separati): accusa e giudizio sono funzioni strutturalmente diverse. La separazione delle carriere — si argomenta — porterebbe la Costituzione in linea con il codice di procedura, completando una transizione iniziata trentacinque anni fa. Ma questo allineamento separerebbe anche la governance del PM in un CSM dedicato la cui composizione sarebbe interamente definita da legge ordinaria — spostando il controllo sulla struttura requirente verso chi scrive quella legge.
L'argomento più strutturale a favore della separazione non riguarda i passaggi di funzione, ma la governance. Nel CSM attuale, giudici e PM siedono insieme e votano sulle carriere gli uni degli altri: nel 2023, il plenum ha deliberato su 154 nomine di incarichi direttivi e semidirettivi — e in ogni votazione, i togati PM hanno partecipato alla scelta dei vertici giudicanti e viceversa. Due CSM separati garantirebbero che le carriere dei giudici siano governate solo da giudici, e quelle dei PM solo da PM — rafforzando la terzietà del giudice non solo nel singolo processo, ma nella struttura istituzionale che ne determina il percorso professionale. Questo è un problema che la Cartabia non ha affrontato: il CSM post-Cartabia resta unico.
Nota: nel CSM attuale siedono anche 10 laici (33,3%) e 3 membri di diritto — le decisioni sulle carriere non sono prese solo da magistrati. Con la riforma, ogni CSM avrebbe comunque 1/3 di laici sorteggiati da lista parlamentare.
Un PM che appartenesse a una carriera autonoma, con un proprio CSM, potrebbe sviluppare una identità professionale più definita e una cultura interna di responsabilità. Responsabile verso chi? Un CSM dedicato ai PM, con togati sorteggiati e laici estratti da una lista parlamentare, sposterebbe la governance dalla magistratura nel suo complesso a una struttura in cui la maggioranza di turno definirebbe il bacino di selezione. Il modello portoghese, con la separazione e un consiglio dedicato ai PM, viene citato come esempio funzionante.
Questi argomenti riguardano la separazione delle carriere in sé. Richiedono necessariamente anche il sorteggio dei togati, l'eliminazione del ricorso in Cassazione sulla disciplina, e il rinvio delle garanzie del PM a leggi ordinarie? O potrebbero essere realizzati con la sola separazione delle carriere? La riforma li presenta insieme, in un unico pacchetto costituzionale. Il quesito referendario è unitario: accetta o rifiuta l'intero testo.
Se la separazione delle carriere è il problema, la legge Cartabia è la risposta proporzionata. Se il problema è un altro, conviene chiedersi quale — e guardare cosa viaggia nello stesso pacchetto. — La domanda che apre le pagine successive
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Note: (1) Il dato di ~28 passaggi/anno si riferisce alla media pre-Cartabia (2019–2023). Dopo il D.lgs. 44/2024 il numero sarebbe sceso ulteriormente perché il passaggio è limitato a un solo evento nell'intera carriera. (2) La riforma non specifica se i concorsi sarebbero separati: il parere del CSM del gennaio 2025 osserva che servirebbe una riscrittura quasi integrale dell'ordinamento giudiziario per attuare la separazione. (3) L'intero regime delle carriere separate — concorsi, formazione, progressione — sarebbe demandato a legge ordinaria a maggioranza semplice (art. 102 Cost. riformato, rinvio 1 nella mappa delle leggi attuative).